210102 Ouderbijdrage aan de school door Dick van Gijlswijk

Wyk N°.Ontvangen by my provifoneelen Ontvanger der Gemeente vart MertsverOlmstel, als hiertoe door den provifioneelen Mhire en Raad der Gemeente alhier, op den 31 July 1. 1. behoorlyk gequalificeerd van de Somma van en behoeve van het Schoolfonds alhier, zynde den aanfchlag hiervan door den 1leere Rekweátmeester , Graaf des Ryks, Prefect van het Departement der 7_uiderzee, op den 2o July 1. 1. geaprobeerd, zullende die geenen, welker Kinderen by een der School-onderwyzers deezerGemeente, onderwys op de Dagfchoolen genieten, op vertoon deezer kwitantie, van de betaling van het Schoolgeld gelibereerd zyn. ieuwer-Amstel, den Augustus 1811.

In Nederland betalen ouders van leerlingen die nog geen zestien jaar zijn geen verplichte bijdrage in de bekostiging van het onderwijs. Onderwijs wordt in het huidige bestel als sociaal grondrecht gezien: een leerling heeft recht op gratis onderwijs als hij of zij nog leerplichtig is. Hoogstens betalen ouders een vrijwillige ouderbijdrage, waarvan de `vrijwilligheid' hen niet altijd duidelijk is, zoals blijkt uit recent gevoerde discussies.

In het kader van mijn promotieonderzoek naar de betrokkenheid van de rijksoverheid bij het voortgezet onderwijs, dat ik dit jaar hoop af te ronden, liep ik ook aan tegen de schoolgeldkwestie. Het ligt nog niet zo ver achter ons dat ouders verplicht waren financieel bij te dragen aan het onderwijs van hun kinderen. De huidige discussie over het lesgeld en de niet-verplichte ouderbijdragen wekte mijn nieuwsgierigheid naar de bekostiging van het onderwijs in het verleden en naar het aandeel van ouders daarin. In dit artikel beschrijf ik in het kort de ontwikkeling van het betalen van verplichte schoolgelden in het lager onderwijs vanaf het begin van de 19e eeuw tot 1955. Toen werd het betalen van schoolgeld in het lager onderwijs en de eerste twee jaren van het voortgezet onderwijs afgeschaft.

De betrokkenheid van de rijksoverheid met het lager onderwijs begon met de eerste nationale onderwijswetten die in de jaren 1801-1806 tot stand kwamen. De wet regelde dat er voortaan openbare en tot de verantwoordelijk van de overheid behorende scholen waren, naast de bijzondere scholen van schoolhouders en verenigingen. De overheid spande zich in om juist die openbare scholen te regelen en tot een algemene volksvoorziening te maken. Hoewel het doel was zoveel mogelijk kinderen van het onderwijs te laten genieten, was het ondenkbaar dat het openbaar onderwijs het kon stellen zonder bijdragen van ouders. De geschiedenis laat echter wel zien dat gaandeweg de overheid wel meer greep kreeg op het innen b schoolgeld en de hoogte ervan. Betaalden ouders aan het begin van de 19' eeuw aan de onderwijzer per vak en gingen in 1857 gemeenten over tot het collectief innen van schoolgelden.

 Schoolgeld per vak

Aan het begin van de 19' eeuw waren de bijdragen van ouders aan het onderwijs, in de vorm van schoolgelden, belangrijk voor de instandhouding van scholen. Er waren wel politici, leden van het schooltoezicht en de Maatschappij tot Nut van `t Algemeen die aandrongen op het verstrekken van kosteloos openbaar onderwijs aan alle kinderen van zes tot twaalf jaar, maar de praktijk zag er anders uit. Ouders betaalden voor hun kinderen voor ieder afzonderlijk vak waarin de onderwijzer onderricht gaf. De schoolopziener Clarisse verzamelde in 1802 gegevens over de scholen in zijn ambtsgebied. Daaruit blijkt dat ouders in de kop van Noord Holland zestien stuivers betaalden voor het leren van het abc, 30 stuivers voor het leren lezen en 43 stuivers voor het leren schrijven. Rekenen was het duurst met 64 stuivers per jaar. De onderwijzer verdiende er nog wat bij met de verkoop van leermiddelen en andere taken in de dorpsgemeenschap. De hoogte van de schoolgelden verschilde per school. Deze differentiatie in schoolgelden leidde ertoe dat veel kinderen maar een paar jaar naar school gingen en alleen lezen en soms ook schrijven leerden Het rekenen schoot er vaak bij in vanwege de hoge kosten. In een aantal gemeenten was wel bepaald dat ouders die van de bedeling leefden, geen schoolgeld aan de onderwijzer behoefden te betalen. De kosten hiervan werden uit de gemeente- of armenkas vergoed.

 Schoolfondsen

De Bataafse Republiek zat, toen de onderwijswet van 1806 tot stand was gekomen, slecht bij kas vanwege een grote staatsschuld. Daarom probeerde men de gemeenten te stimuleren tot het oprichten van schoolfondsen als een vorm van plaatselijke belastingheffing: iedere burger die een bepaald inkomen genoot zou zo aan het onderwijs meebetalen. De oprichting en regeling van schoolfondsen was de taak van provinciale en/of gemeentebesturen. Soms was dat succesvol want in Friesland nam in streken waar zo'n fonds werd ingevoerd het aantal leerlingen toe en kon men het salaris van de onderwijzer verhogen. Of alle betaalplichtigen er blij mee waren vermeldt de geschiedenis niet. Toen de invoering van een landelijke regeling voor de oprichting van schoolfondsen ernstig vertraging opliep bewoog de inspecteur voor het lager en middelbaar onderwijs, Adriaan van den Ende, alle provinciale besturen tot het vaststellen van een regeling. Aan het einde van 1810 hadden de meeste dat inderdaad gedaan. Gemeentebesturen kregen de verplichting opgelegd een schoolfonds op te richten, waarin ook bepalingen waren opgenomen ten aanzien van de pensioenen van de onderwijzers en het levensonderhoud van weduwen en wezen van onderwijsgevenden. Sommige regelingen legden alle zes tot twaalfjarigen de plicht op de school te bezoeken. De inlijving bij Frankrijk in 1811 verhinderde echter dat deze regelingen werden uitgevoerd.

Na 1813, toen de Fransen verdreven waren en Nederland haar zelfstandigheid herkreeg, spande Van den Ende zich opnieuw in voor schoolfondsen. Zijn pogingen om een landelijke regeling doorgevoerd te krijgen, hadden echter geen succes. In enkele gevallen ondernamen provinciale of gemeentebesturen het initiatief tot een regeling, maar vaak werd de financiering op de oude voet voortgezet. Ouders betaalden schoolgelden aan de onderwijzer, al was de hoogte ervan wel vastgesteld door de gemeenteraad. Soms inde de gemeenteontvanger de schoolgelden. Een aantal plaatsen en provincies zorgde echter wel voor een uniforme regeling van het schoolgeld, hetgeen vaak resulteerde in een vermeerdering van het aantal schoolgaande kinderen. Dat leidde telkens tot de discussie of er niet overal schoolfondsen moesten worden opgericht. Een enquête van de Provinciale Onderwijscommissie van Noord Holland, onder de leden van de inspectie gehouden, laat zien dat zij die invoering van een schoolfonds als zeer gewenst achtten, omdat de verplichte betaling van het schoolgeld het schoolbezoek bevorderde. De schoolopziener Van Swinderen stelde in 1849 dat in Nederland weliswaar nog geen schoolplicht was ingevoerd, zoals in andere landen, maar dat er door schoolgeldregelingen wel een betaallicht was. En dat hielp ook' ... want de mensch wil in den regel, voor 't geen men moet betalen, ook iets genieten'. Hij rekende voor dat in provincies met meer schoolfondsregelingen, zoals Groningen en Overijssel, de onderwijsdeelname per 100 inwoners hoger was. In de provincies Noord- en Zuid-Holland gingen respectievelijk 10,33 en 10,56 leerlingen per 100 inwoners naar school, in Overijssel en Groningen waren dat er 16,92 en 18,87. Bij de invoering van een regeling was altijd de totale opbrengst aan schoolgelden hoger, maar het bedrag per leerling lager. Dus: ook schoolgeldbetalenden hadden belang bij een regeling. 

Ouders als belangrijkste financiers van onderwijs

Naast openbare scholen waren er ook bijzondere scholen, waarvan het overgrote deel scholen waren die voor rekening van de onderwijzers werden gehouden. Dat betrof ongeveer 20 procent van het totaal aantal scholen. De schoolgelden waren vaak hoger dan bij het openbaar onderwijs. Tot die bijzondere scholen behoorden ook kostscholen, waar voor kost- en inwoning moest worden betaald. Daar bedroeg het schoolgeld per jaar f 300,- voor een basispakket, maar er moest extra worden betaald voor vakken die niet in het basispakket waren opgenomen. De kosten voor dergelijke scholen konden aanzienlijk oplopen. Het instituut Noorthey bij Voorschoten, waar kinderen van veelal adellijke afkomst onderwijs volgden, vroeg in 1823 al een bedrag van f 1200,- per jaar.

De leden van de Tweede Kamer wilden in 1855 wel eens weten hoeveel de ouders nu bijdroegen in de kosten van het openbaar lager onderwijs. De regering publiceerde ten langen leste een overzicht waaruit bleek dat de gemeenten 52 procent van de kosten voor hun rekening namen, de ouders 36 procent en de rijksoverheid niet meer dan 9,3 procent. De rest, 2,7 procent, werd door de provincies bijgedragen. In dit overzicht waren de bijdragen van ouders aan de bijzondere scholen niet opgenomen. Wanneer we ook met deze bijdragen rekening houden dan kunnen we stellen dat ouders in de eerste helft van de negentiende eeuw de belangrijkste financiers waren van het lager onderwijs.

Gemeentelijke schoolgeldheffing De nieuwe wet op het lager onderwijs in 1857 maakte een einde aan schoolfondsen en bood gemeenten de gelegenheid door middel van een plaatselijke heffing een bijdrage in de kosten van het onderwijs te vragen aan de ouders van zes- tot twaalfjarigen schoolgaande kinderen op openbare scholen. Daarvoor moest een plaatselijke regeling worden vastgesteld. Er werd toen niet meer per vak betaald. De inning van de schoolgelden ging voortaan helemaal buiten de onderwijzer om en was de taak van de `gemeenteontvanger'. Zo'n 240 á 260 (20 procent) gemeenten echter vroegen geen schoolgeld aan de ouders. Dit aantal was wisselend, want gemeenten lieten invoering of afschaffing van een schoolgeldregeling afhangen van hun financiële omstandigheden. Door de wet van 1857 waren de kosten van de gemeenten voor het lager onderwijs aanzienlijk gestegen, onder andere vanwege het vastleggen van een maximum aantal leerlingen per onderwijzer en de beschrijving van de kosten waarvoor de gemeente verantwoordelijk was. Door deze praktijken steeg weliswaar het aandeel van schoolgelden in de onderwijsfinanciering in absolute zin, maar in vergelijking met de sterk gestegen onderwijskosten van de gemeenten verloren schoolgelden relatief aan betekenis. Rond 1870 was het aandeel van de schoolgelden in de totale onderwijsfinanciering gedaald tot ongeveer 16 procent. De gemeenten verhaalden de gestegen kosten dus niet helemaal op de ouders door meer schoolgeld te vragen. De Wet van Kappeyne van de Coppello uit 1878 legde nieuwe verplichtingen aan de gemeenten op ter bevordering van de kwaliteit van het onderwijs. Omdat daarmee de uitgaven van de gemeenten voor onderwijs sterk stegen, besloot de rijksoverheid eenderde deel van de kosten van het openbaar onderwijs aan de gemeenten te vergoeden. Het aandeel van de schoolgelden in de onderwijsfinanciering verloor nog meer aan betekenis. In 1882 bedroeg het 8,5 procent. Door de verhoogde rijksbijdrage betaalde de rijksoverheid na 1878 voor het eerst meer aan het lager onderwijs dan de ouders, voor zover het om het openbaar onderwijs ging.

De onderwijswet van Mackay uit 1889 kende rijkssubsidie toe aan bijzondere scholen op confessionele grondslag. Deze vergoeding was wel aan beperkingen gebonden. Wanneer ouders f 80,- of meer per jaar aan schoolgeld betaalden, kreeg het bestuur geen cent subsidie. Aan het einde van de eeuw ging het hier om ongeveer 100 scholen, 2,5 procent van het totale aantal scholen. In deze wet werd de verplichting tot invoering van de schoolgeldheffing door de rijksoverheid aan alle gemeenten op-'gelegd. Dat werd gedaan om de concurrentiepositie van het bijzonder onderwijs te verbeteren. Tal van gemeenten vroegen ontheffing van deze verplichting aan. meestal omdat de gemeente de financiering van de plaatselijke school uit algemene middelen bekostigde, het schoolfonds is afgeschaft om het schoolverzuim juist te bestrijden en binnen de gemeentegrenzen was geen bijzonder onderwijs aanwezig. De gemeenten kregen bijna altijd nul op het rekest. Doordat gemeenten hun eigen beleid konden voeren liepen de verschillen in de gemiddelde bedragen per leerling en per provincie sterk uiteen. Leerlingen in Noord Holland betaalden volgens de grafiek gemiddeld meer schoolgeld dan leerlingen uit Groningen of Drenthe. De verschillen zijn niet te verklaren uit het verschil tussen de aantallen betalende en nietbetalende leerlingen. In Groningen kregen meer leerlingen vrijstelling maar in Drenthe kregen minder leerlingen vrijstelling van het betalen van schoolgeld dan in Noord Holland. Mogelijk waren welstandsverschillen tussen het westen en het noorden van het land een verklaring.

Schoolgeld als integraal onderdeel De gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs in 1920 had tot gevolg dat de overheid de kosten van het bijzonder lager onderwijs evenredig ging vergoeden. De bijdrage van het rijk aan het lager onderwijs nam daardoor aanzienlijk toe. Het rijk betaalde nu ook meer dan de gemeenten. De bijdragen van ouders aan het lager onderwijs waren in vergelijking met rijks- en gemeentesubsidies tot 2,5 à 3 procent van de totale kosten gedaald. De betaling van schoolgelden werd echter niet afgeschaft. De gemeenten konden zelf de hoogte van de schoolgeldbedragen voor maximaal vijf categorieën van belastingplichtigen en de heffingsgrondslag om het schoolgeldbedrag te berekenen, blijven vaststellen. Een onderzoek van het Centraal Bureau van het Katholiek Onderwijs uit 1927 naar de schoolgelden bracht aan het licht dat gemeenten vier soorten grondslagen hanteerden om de heffing te berekenen. Er bestond een grote variatie aan bedragen die in de verschillende inkomenscategorieën moesten worden betaald. De inspectie maakte er in het Onderwijsverslag de minister opmerkzaam op dat vooral de beter gesitueerden geconfronteerd werden met flinke verhogingen van de schoolgelden, omdat vaak de ondergrens waarbij nog moest worden betaald, flink was opgetrokken. Hoe g) meenten omgingen met leerlingen waarvan de ouders een lagere aanslag kregen opgelegd is nog niet goed onderzocht. Moest hun kind naar een andere school toe of konden ouders bijbetalen als zij dat wilden? Bij de wijziging van de LO-Wet in het jaar 1927-1928 toonde de minister zich nog geen voorstander van kosteloos lager onderwijs: ` ... aangezien de ouders als opvoeders van hunne kinderen allereerst in de kosten van het onderwijs naar vermoogen behooren bij te dragen ...'. Een van zijn opvolgers wilde daarentegen in de dertiger jaren van de vorige eeuw de betaling van schoolgelden afschaffen maar kwam in conflict met de grote gemeenten.

Die stelden dat zij in deze moeilijke periode de inkomsten niet konden missen. Zij werden daarin weer geleund door de minister van binnenlandse zaken die er bij zijn ambtgenoot sterk op aandrong deze maatregel niet door te zetten. Hetgeen uiteindelijk ook niet gebeurde.

In de wirwar van bedragen en inkomenscategorieën kwam pas in november 1945 verandering. De rijksoverheid stelde een landelijk tarief naar inkomen vast, zodat iedereen met hetzelfde inkomen in Nederland evenveel aan schoolgeld betaalde.

Afschaffing van de ouderbijdrage Pas bij de inwerkingtreding van de Schoolgeldwet in 1955 werd de betaling van schoolgelden voor het lager onderwijs en de eerste twee jaren van voortgezet onderwijs afgeschaft. Voor de overige leerjaren van het voortgezet onderwijs bleef de verplichting tot betaling bestaan. De regering wilde de betaling van schoolgelden afschaffen om een lastenverlichting voor de burgers door te voeren, maar een aantal politici wenste in eerste instantie dat de f 16 miljoen, die de maatregel zou kosten, werd besteed aan met name de invoering van een wettelijke regeling voor het kleuteronderwijs. Uiteindelijk kreeg de Schoolgeldwet toch voldoende steun van de Tweede Kamer en daarmee was voor het eerst het idee van kosteloos onderwijs voor iedere leerplichtige leerling verwerkelijkt.

 Conclusie

Uit deze geschiedenis blijkt dat het lang heeft geduurd voordat in Nederland volledig kosteloos lager onderwijs werd ingevoerd. Er lagen meer dan 150 jaren tussen de formulering van het ideaal van gratis onderwijs voor alle leerlingen van de lagere school en de verwerkelijking ervan. Er was altijd de mogelijkheid voor leerlingen om onderwijs te volgen als hun ouders het schoolgeld niet konden betalen, maar het aantal jaren dat deze leerlingen onderwijs volgden was meestal beperkt. De verblijfsduur van leerlingen in het lager onderwijs werd vooral in het begin van de 191 eeuw sterk beperkt door de financiële draagkracht van de ouders. Aan het einde van de 191 eeuw bezochten de meeste kinderen wel zes jaren het lager onderwijs, reden om te veronderstellen dat onderwijs voor de ouders goedkoper was geworden. De invoering van de leerplicht maakte voor wat betreft het lager onderwijs formeel een einde aan de invloed van het ouderlijk inkomen op het aantal jaren dat een kind lager onderwijs kon volgen. Het valt op dat het betalen van schoolgelden pas betrekkelijk laat werd afgeschaft. De meeste landen in West Europa kenden al langer een financieel vrij toegankelijk lager onderwijs. Ook maakte de rijksoverheid laat een einde aan de gemeentelijke autonomie. Tot 1945 liep de belasting van de wat hogere inkomens sterk uiteen, afhankelijk van het gevoerde plaatselijk beleid.